經濟新常態下的我國國資國企改革

黨的十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的通知發表后，全國有20多個省份出臺了國資國企改革方案，從多個層面明確了新一輪國資國企改革的指導思想、主要目標和實現路徑。雖說國資國企改革已是波濤洶涌、掀起大潮，不過在中央層面的國資國企總體改革方案出臺之前，目前的國資國企改革的舉措還甚少觸及最核心、改革難度最大的問題。

國資國企改革面臨的五大深層次難點問題

十八屆三中全會明確，必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。但隨著全國國資國企改革的深入推進，一些深層次的問題和矛盾也凸顯出來，綜合國家有關部委以及權威專家，梳理方方面面對于國企改革的意見和看法，眼下的國企改革頂層設計仍然存在五個方面亟待突破的難點：

國企功能如何界定和分類問題

從我國國企改革已有的經驗來看，今后國資國企改革依舊是“兩個基本不動”，即國有資產管理的頂層體制基本不動，國資委仍集中行使國有資產的管理與監督職能；國有資產管理形式基本不動，仍然是“管人、管事、管資產”，行政化色彩不減。但在新的形勢和歷史階段下，國有經濟究竟應該扮演什么角色？發揮何種作用？社會各界對國企改革方向仍有諸多不同見解。比如，在改革方向上，分歧主要體現在：以管資本為主會否導致國有經濟控制力下降？資本化之后，是否需要對現有國有資產、國有企業進行分類？是否需要保留功能性國有企業等問題。為此許多有識之士認為必須首先從分類開始才能有效推動分類管理和改革，目前國資監管改革中最大的問題，就是以行業還是以功能進行劃分，當前應盡快厘清相關問題，在中央層面盡快出臺分類改革的實施意見。

國資監管體系對混合經濟如何“監管”問題

要實現以管資本為主加強國有資產監管，就會帶來如何理順政府與市場的關系的兩難問題：一是監管模糊、邊界不清。監管一旦過嚴就有可能束縛國資混合所有制企業的發展，企業積極性難以得到調動和發揮。二是監管不力。這就可能造成國資混合所有制企業出現謀取小團體的利益、國有企業家族化、國有資產流失等問題。按照國企改革的要求今后對國有企業的管理，要從管企業為主轉為管資產為主，這在理論上好理解，而且這一轉變優越性很大，但在實際上操作難度很大。從現代企業制度來看，資產是不能從一個企業中隨意抽走，如果要顧及到企業的生產生活，那說明單管資產是不行的。新形勢下，國有資產管理體制應該遵循怎樣的監管模式？已成立運作12年的國資委該如何重新定位？從企業理論上說，如果要實行管資產為主，必須對現有國有企業性質重新定位，是市場主體、獨立法人，還是國資委的附屬？這涉及到一系列理論問題。

國企與民企如何“混合”的問題

關于混合所有制改革，過去一年多來，一些央企和地方國企已經邁出實質性步伐。不過，從國有資產整體通盤考慮，在哪些行業搞混合所有制？哪些不能搞？哪些領域應該大力搞？在明確國有經濟功能定位和分類之前，怎么混仍然不甚明確?！盎旌稀钡氖滓疤?，是各種所有制者要有互信，這樣才能優勢互補，形成放大效應?？墒乾F實的混合并不是走市場化和企業自身出于做大做強的需要，表現在：一是有些組合是帶有行政化色彩的“拉郎配”，有些所有者或所有者代表甚至阻礙“混合”；二是有的國資所有者代表對民企參股抱有疑慮或心理上排斥；三是有些民企代表認為民企作為國企一個小股東，沒有決策權、話語權，作為參股的民營企業得到的好處和實惠不多。

國資混合所有制經濟的“高管”問題

企業高管是現代企業管理的核心，其選人機制直接決定了企業的市場競爭力。雖然，中央深化改革領導小組第四次會議審議了《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》，但在我國來看，國企選人機制是一種特殊的制度安排，即黨管干部和市場機制相結合，兼有組織部門的考察和市場機制的考評，不同于通過獵頭公司在市場上尋找職業經理人等市場化選人機制。不少國有企業的高管具有雙重身份，既是企業的經營者，又是某一層次的國家行政領導干部，這樣容易出現“旋轉門”問題。還有，政府不同級別的行政官員往往臨近退休，被組織部門安排到一些國企當監事會主席或者獨立董事，享受高薪待遇，這也是當下社會普遍關注的混合所有制企業薪酬的機制問題。

如何尋求國企改革突破口問題

我國國資國企系統，可以說問題紛繁復雜，為此國企改革很難簡單設定某個理想模式，做出一條具有可操作性的路徑進行全面推進。當下如何在繁多的頭緒中厘清關鍵性問題，找到改革突破口，并以問題為導向設計具可操作性的改革步驟極為關鍵。當前對待國資國企改革，部分國有企業存在著“積極性不高”的問題，主要表現在：一是有的企業存在等待觀望；二是效益差的企業有積極性，效益好的企業積極性不高；三是有的企業效益雖然不好，但職工個人生活過得很好，積極性也不高；四是在政府中存在著改革的困惑，對私營企業參股或投資，有觀望或等待的思想，認為私營企業參與組建混合企業，完全是企業自主行為，政府不能干預，怕“越位”。其次對于國資企業參與組建混合企業，國資委是國有資產所有者代表，理應對企業有支配權，如果不去推動它們改革，又怕所有者代表“缺位”。在這里，理論上有兩大問題需要深入研究，即怎樣理解對國企的政企分開以及怎樣理解國企的自主權。在這種情況下，政府如何推動國企發展混合所有制經濟，這是新形勢下遇到的新問題。

經濟新常態下，進一步深化我國國資國企改革的建議

國企改革是一個世界性的難題，尤其是原來實行計劃經濟的國家，與市場經濟國家的國企改革相比，其難度更大?？梢哉f，國企改革事關我國基本經濟制度，事關國家安全和黨的執政基礎，必須正確認識和充分體現國有企業的性質，乃是改革能否獲得成功的關鍵。

守住國企國資改革的本性，國企管理體制進一步完善

國有企業的根本性質歸結為一句話，就是全民所有、為民服務，使其更好地為全體人民謀利益、增福祉。我國憲法指出：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量?！泵鞔_這一根本性質，就必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟、理直氣壯地發展壯大國有企業，而絕不能走私有化的道路，才能準確把握改革的正確方向而不犯顛覆性錯誤，才能得到真正的“出資人”——全體人民的忠心擁護。怎樣才能更好體現全民所有、為民服務的性質和要求。如同中國人民大學經濟學院院長、教授張宇指出的五個方面：國有資本的收益屬于全體人民，由社會共享，現階段要提高收益上繳公共財政的比例，更多用于保障和改善民生；國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，為發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全重點提供公共服務；發揮經濟民主，完善各級人大、國資監管機構和社會各界對國有資本管理過程的監督機制，完善勞動者參與企業民主管理的機制；國企收入分配要體現按勞分配和共同富裕的原則，保障公平正義，不搞兩極分化；有效履行社會責任，自覺貫徹黨的路線方針政策，兼顧國家、集體、個人和各方面的利益關系。國資管理體制進一步完善，以管資本為主，首先做好國資委的自身改革，按照公益類和競爭類性質，組建若干國有資本運營公司，對公益類國企監管的改革，參照國外成熟的做法，主要是加強社會監管；對競爭類國企監管的改革，參照國際慣例，依托資本市場進行公眾公司改革，實現企業的市場化和公眾化。

遵循現代企業制度，啟動國資流動平臺

從根本上說，深化國企改革的目的，就是要形成更加完善的體制機制，充分體現國企根本屬性和內在要求。目前，一個各方面達成的共識是，改革過程必須公開透明，堅持程序公正、公開，這是現代企業制度的客觀要求。從2014年起，國務院國資委已在中央企業啟動四項改革試點，分別是國有資本投資公司試點、混合所有制經濟試點、董事會授權試點、向央企派駐紀檢組試點，先后在六家央企先行并取得階段性成果，現正梯次展開，逐步擴大試點范圍。為進一步深化我國國資國企混合所有制改革，應向各路資本釋放巨大的市場機會，積極探索建立專業化的國資流動平臺，以推動國資改革深入發展。國資流動平臺是推動混合所有制的過程中的一個重要機制。國家要鼓勵地方積極探索建立專業化的國資流動平臺，加快推動國資流動平臺實質性啟動運營。其中，國資流動平臺既不參與企業內部管理，也不干預企業生產運營。雖然建立國資流動平臺意味著國有股權實際控制的變化，但是國資委與企業集團的監管路徑不變，對干部、資產和日常事務的管理權限也不變。國資流動平臺啟動運營后，就應逐步劃入部分上市公司或非上市公司的國有股權，同時，通過國資流動平臺，使部分高度市場化和競爭性領域的國有企業，公開、透明、有序地實現國資退出，逐步推動管資產向管資本轉變，進一步建立和健全國企現代企業制度。

平等對待資本，提升企業國際化水平

混合所有制改革能否成功的關鍵是制定好資本混合的細則，必須要吸取過去國企改革的經驗和教訓，絕不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。產權保護和產權明晰是市場機制發揮作用的先決條件，要用市場化改革，破除國企“裙帶化”傾向。在國有經濟與民營經濟混合的過程中，應平等對待各方資本，注重產權明晰。政府需加強對交易雙方的產權保護，在嚴防國有資產流失的同時，也需防范民營資產被變向侵吞。近年來，在中國“一帶一路”、“中國制造2025”等戰略背景下，央企通過強強聯合重組和實行混合所有制，進一步增強了國際競爭力，目前中國在世界500強企業中已占據91家。然而在全球日益競爭激烈，國內市場國際化趨勢明顯的前提下，國企“出海搏擊”還需要更多保障，兼并和收購海外企業。2013年中國兼并和收購海外企業已超過600億美元，取代日本成為亞洲最大的海外投資國。

完善公司治理，加強分類監管聯動

混合所有制改革已成為新一輪國企改革的重點，重點探索建立混合所有制企業有效制衡、平等保護的治理結構；職業經理人制度和市場化勞動用工制度；市場化激勵和約束機制；混合所有制企業員工持股，對混合所有制企業的有效監管聯動機制等內容。發展混合所有制經濟就必須通過市場手段，權衡交易成本和協同效應，由參與方作為市場主體自主決定，而不能簡單地由政府用行政命令的方式進行。政府應加強相關制度建設，保護產權，搭建交易平臺，降低交易成本，通過市場手段引導混合所有制經濟發揮協同效應。加強分類監督和監管聯動，保持長效監察。良好的外部審計、分類績效考核與跟蹤調查監督是混合所有制企業良性發展的必要條件。在混合所有制經濟發展過程中，政府監管部門需堅持審核和跟蹤調查監督機制并用，查處違法行為，還可以聘請獨立第三方審計核查企業經營績效，防止國有資產流失。

多元配比股權和多樣激勵手段，煥發國企國企新活力

當前我國一些國有企業缺乏有效的監督機制，經理層內部人控制問題突出，甚至出現腐敗問題。在新一輪國企改革中，應積極探索國有企業與民營企業混合模式，同時試點國有企業內部混合經濟模式，即成立多家國有資產控股公司，完善權力制約機制，實現國有股權自身的優化配比。在收入分配上，競爭類企業集團的領導人員，薪酬體系要在現有“基薪+績效薪”的基礎上，實施股權、現金兩種類型的中長期激勵，不斷完善“金色降落傘”等創新機制。例如，在正常離職或退休后，企業兌現激勵收益的一部分，既可作為退休保障機制的一部分，又可作為可以追索扣回的“抵押金”。要激發國資國企新活力，是深入推進新一輪國資國企改革的關鍵，而收入與激勵改革是煥發國資國企活力的重要突破口。為此要進一步完善注重長效的激勵約束分配機制，對不同企業采取多樣化的激勵手段，使管理層到員工普遍有更高的動力與干勁：對人力資本密集的高新技術和創新型企業，可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方案；對承擔戰略性新興產業項目的投資公司，可探索市場化項目收益提成獎勵機制；對國有創投企業，可采用項目團隊參股股權投資管理公司的方式，并探索建立跟投機制。此外，對企業的骨干人才，可將市場化薪酬與勞動者利益進行捆綁，實施股權激勵或基金激勵計劃。