經過30多年的改革開放，我國經濟迅速崛起，人民生活水平極大改善。同時，隨著市場經濟的發展以及工業化和城鎮化進程的加速，傳統的單位體制發生重大變化，越來越多的"單位人"變成"社會人"，社會組織也如雨后春筍般大量涌現，流動人口迅速增加。隨之而來的新的社會問題不斷出現，社會矛盾不斷增多，社會穩定面臨巨大壓力，社會領域的治理危機開始顯現。"大城市病"為社會治理帶來新的嚴峻挑戰。近年來，上海華夏社會發展研究院作為全國民間高端智庫，始終關注中國作為發展中國家，在城鎮化超常發展所帶來的"城市病"等問題，并作為前沿課題進行深入探究，特別是10余年來參與了全國80多個大中城市（城區）的文明城市綜合測評，為探索中國城鎮化建設、文明城市創建和現代城市社會治理不僅提供了經驗做法，也為國家的社會治理做出了一定的成績，在社會產生了較大的影響，受到國家精神文明辦公室的認可和好評，連續多年被上海評為先進社會組織。筆者，著重介紹上海華夏社會發展研究院參與上海（浦東新區）、北京和?？谌齻€城市社會治理課題研究，從中提煉這三個城市社會治理的經驗和做法，以饗讀者。

城市社會治理體系的價值目標定位

城市是一個復雜的有機體，其發展受到整體空間意象和空間秩序的影響。為此，城市的社會治理體系的建設是一項系統工程，涉及環境、人口、交通、公共服務、城市管理、公共安全、關系協調、社區建設、社會組織發展等多種領域，應從城市的內在機理出發，優化城市空間結構、改善交通管理方式、開發有效利用的居民住宅、切實解決我國"城市病"問題。要建立現代城市社會治理體系，就必須以馬克思主義為指導，從社會主義核心價值觀和中國改革開放以來的實踐出發，汲取中國傳統優秀社會治理文化，借鑒外國城市的治理思想和實踐，立足城市治理體系現代性、人民性、公共性的要求，與當代中國的國家治理價值目標結合起來，這就是：堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，實現黨和政府的領導與多元主體參與公共事務決策的統一，法治與德治的統一，管理和服務的統一，常態管理與非常態管理（風險管理、應急管理、危機管理）的統一，實現解放思想、發展社會生產力，處理好改革、發展、穩定三者之間的關系，發揮市場在經濟資源配置中的決定性作用、發揮社會組織在資源社會配置中的決定性作用、發揮法治在資源政治配置中的決定性作用，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好的治理效果。要加強社會體系建設，充分發揮社會組織的重要作用，這也是國家治理體系現代化的民本基礎。

縱觀世界各國，社會組織作為公民自愿組成的自治性組織，在國家治理體系中具有重要作用。目前我國社會組織主要有三種類型：社會團體、基金會、民辦非企業單位。據統計，我國各類社會組織數量已達200多萬，其中登記注冊的有50多萬。社會組織只有納入法治軌道才能規范公民行為，做到有序參與社會事務。在現代社會中，社會組織可以彌補城市管理和公共服務的不足。一些社會組織積極配合政府部門，協調勞動關系，參與社區共治，化解大量社會矛盾，為民眾提供了巨大的便利；在普法和積極參與法治建設中也能發揮巨大作用。政府應積極引導和支持社會組織踴躍參與法治建設，充分向社會展示正能量。在構建法治社會中，社會各成員、各組織都要依法行動，在享受權利的同時，要認真履行義務，牢固樹立有權力就有責任、有權利就有義務的觀念。加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動。在城市社會治理體系的建設中，就是要在社會多元主體治理中尋求統一的邏輯，堅持以經濟建設為中心，做到政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設"五位一體"科學發展、系統發展、協同發展和統籌發展。具體來說，就是要按照黨和政府領導、培育、規范社會組織，社會組織配置社會資源的邏輯深化社會體制改革，發揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用和更好發揮黨政作用。

特大城市社會現代化治理在上海浦東新區盡顯亮點

社區治理是一個不斷發展變化、開放多元、自治與共治相結合的過程。2014年，創新社會治理加強基層建設被列為中共上海市委1號課題以來，浦東新區2015年3月就已形成"1+24"項調研成果。其中"1"為《浦東新區關于進一步創新社會治理加強基層建設的實施意見》，共8個板塊28條，"24"為24項具體改革措施。24項改革措施中已有村民自治、居村臺賬管理、居村書記后備干部培養、政府購買服務、網格化綜合管理、矛盾糾紛訴調對接等6項調研成果轉化為正式文件，由政府主導和推動落實。2015年浦東新區確定6個方面25項重點工作，明確具體目標任務、牽頭領導、牽頭部門、時間節點等要素，形成《2015年浦東新區創新社會治理加強基層建設重點工作安排》。為加強社區的社會治理，浦東新區社區工委、上海華夏社會發展研究院等單位發起成立了社會建設研究會，以提高上海作為國際特大城市的社區治理水平。針對以往，一些社區的創新做法停留在個案或停留在點上，而"隔壁鄰居"已經有了好的辦法。為此，浦東新區的24項改革措施，在很大程度上就是為改革經驗的復制推廣下功夫、做準備。如浦東新區《印發<關于浦東新區深化村民自治工作加強農村基層建設的實施意見（試行）>的通知》，就是指向完善居村治理體系。"1+1+X"工作法是合慶鎮探索形成的村民自治模式，是在黨組織的領導下建章立制、引導村民參與村務管理監督的自治工作法。第一個"1"，指黨組織的領導；第二個"1"，指《村民自治章程》；"X"即根據自治章程制定的《實施細則》。到2016年7月，浦東將完成"1+1+X"工作法的擴大試點工作，在全區的371個村全面推廣村民自治"1+1+X"工作法，健全村民自治工作體系，提升農村社會治理科學化水平。

"社區"一詞源于拉丁語，意思是共同的東西和親密的伙伴關系。20世紀30年代初，我國著名社會學家費孝通教授在翻譯德國社會學家滕尼斯的一本著作《CommunityandSociety》("社區與社會"1887年出版)，被世界許多學者開始引用并逐漸的流傳下來。滕尼斯指出，社區是一種古老的以自然意志為基礎"共同體"，是一種基于共同風俗之上默認一致、守望相助、服從權威的人際關系。社區治理是指一個以社區營造為中心，以居民自覺認同的規則為基本行為規范，多方協同參與其中，共治社區"善業"的一種聯合行動。社區是社會的基礎，特大城市社會治理的效度最終體現于基層社區的和諧與活力，基層治理的實踐探索則為特大城市社會治理的體制機制創新提供了依據。2015年7月國務院出臺《關于加強城鄉社區協商的意見》的通知后，浦東新區針對我國經濟社會發生深刻變化，利益主體日益多元，利益訴求更加多樣的特點，以社區為基本單元，加強城鄉社區協商，化解矛盾糾紛，以維護社會和諧穩定。在社區協商中，加強對基層群眾宣傳黨和政府的方針政策，努力形成共識，匯聚力量，推動黨和國家的各項政策得到落實。2016年3月，浦東新區組成三個調研組，深入到全區36個街鎮，對具有創新特色、社會效應、可持續能力的25個社區治理項目進行總結提煉并在全區推廣，以提升社區治理的水平。在這25個社區自治項目中，都是社區市民在安居樂業中遇到的難題或棘手的問題，如小區物業管理服務不到位、城市老齡化遇到的難題以及停車難、流浪狗等問題。浦東新區政府在社區治理中，還出臺了《居民自治工作專項經費管理辦法》和《關于鼓勵街鎮設立社區基金和社區基金會的管理辦法》，為推進社區共商共治提供物質保障。這種以居民自治為基礎，以社區、社會與政府等部門的多元共治為基本依托的形式，通過創新社區、社會與政府的結構，實現了社區、社會與政府的功能再造。

推進社會治理現代化、加快北京建設國際一流和諧宜居之都

黨的十八大以來，為落實黨中央重大戰略部署，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，北京市委成立了社會事業與社會治理體制改革專項小組，將社會體制改革與社會治理創新列為重要議題。在深入調研、反復論證、多輪廣泛征求意見的基礎上，市委、市府正式出臺了《關于深化北京市社會治理體制改革的意見》，提出了深化社會服務體制改革、深化社會組織體制改革、深化街道管理體制改革、創新社區治理機制、創新社會治理方式、加強和改進黨對社會治理體制改革的領導六項任務。站在新的歷史起點上，以問題和需求為導向，加快推進社會治理體系和治理能力現代化、加快建設國際一流和諧宜居之都目標邁進。北京市在頂層設計方面進行了積極探索，初步形成了建設工作領導小組辦公室+黨委社會工委、政府社會辦的工作體制，形成了縱向到社區、橫向到"兩新"組織的工作網絡；形成了"1+4+X"的政策體系；在城市全面推進網格化，在農村加快推進村莊社區化；在社區治理中形成了社區黨建、社區服務、社區自治"三位一體"的治理體系；在社會組織治理中，構建"1+2+3"治理體系（社會組織"樞紐型"工作體系，政府購買服務機制、依法監管制度，黨建委員會、聯合黨組織及例會制度）；在非公經濟組織治理中形成了商務樓宇"五站合一"治理體系等。

探討特大城市社會治理，首先需要面對的問題是治理怎樣的城市社會。在推進社會治理體系現代化方面，北京市社會治理進入了廣泛動員社會深化改革、攻堅克難、多元共治的新階段。從社會治理體系現代化角度，力求在加強基層治理創新、處理好政府、社會、市場的橫向關系，努力在政府轉變職能、增強社會活力、引入市場機制三個方面下功夫求實效。社會治理現代化不僅包括社會治理體系現代化，還包括社會治理能力現代化。創新社會治理，尤其要在治理"大城市病"、推進京津冀協同發展工作中下功夫見成效。早在2013年12月，北京市委社會工作委員會就與上海華夏社會發展研究院合作，研究制定了"社會建設綜合評價指標體系"，并據此評估發布了《2013年北京社會建設研究報告》。2014年初，又進一步合作研究了北京市的社會治理研究問題。大家一致認識到，社會建設、社會治理是國家治理體系中的基礎性、系統性工程。推進社會治理體系和治理能力現代化，應當立足北京，面向全國和世界，逐步建立健全具有時代特征、中國特色、地方特點的社會建設指標體系，形成高水平、大視角的《中國社會建設報告2014》。報告顯示，北京市的社會建設在全國31個省市自治區中處于全國領先，以唯一的高于90分的分數占據首位，2015年比2014年進步0.89%。雖然北京社會建設領先地位，但是北京16個區縣之間發展也不平衡。在2015年北京市16個區縣社會建設指數排名中，前四名的區縣分別為：西城區97.23分、東城區96.94分、海淀區91.14分、朝陽區90.97分。在2015年北京市16個區縣社會建設進步指數排名中，前五名的區縣分別為：豐臺區1.15%、東城區1.14%、通州區1.14%、大興區1.09%、朝陽區1.08%。社區是社會的基礎，特大城市社會治理的效度最終體現于基層社區的和諧與活力，基層治理的實踐探索則為特大城市社會治理的體制機制創新提供了依據。在夯實基礎方面，北京市按照抓住"一個龍頭"（社會領域黨建）、夯實"兩個基礎"（社區、社會組織）、建設"兩支隊伍"（社工、志愿者）、依靠"兩個骨干"（街道辦事處、"樞紐型"社會組織）、善用"兩個載體"（政府購買服務、城市服務管理網格化）、推動"三維互動"（政府、社會、市場）、實現"兩個全覆蓋"（社會領域黨建、社會服務管理）的工作思路抓落實，各項工作取得了明顯成效，走在全國前列，為各省市、自治區的社會治理提供了經驗。

以"雙創"為社會治理抓手，將?？诖蛟鞛闁|方夏威夷

黨的十八屆三中全會《決定》提出創新社會治理、改進社會治理方式，并強調"加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動"。在新形勢下，如何創新社會治理、改進社會治理方式、發揮政府主導作用？作為全國最晚建省的海南省省會城市?？谑?，其首要任務就是全面提高政府主導的社會治理能力。在?？?，由于歷史原因，城市的功能配套建設和基礎設施欠賬較多，由此帶來：多年來島內外人口的大量流入，在城鄉結合部"城中村"的問題比較突出；許多東北和全國各地區的市民在?？谫徺I商品房，出現了"候鳥人群"管理新問題；城市管理不同程度存在"臟亂差"城市病問題，使城市管理一直處于高壓態勢，這給?？谑械纳鐣卫韼砭薮髩毫?。為此，?？谑形?、市府針對?？诔鞘械膶嶋H，注重發揮政府在社會治理中的引導和統籌作用，要求該由政府負責的，一定要管好不能缺位、錯位，不能盲目地推給市場；不該政府管的，絕不能大包大攬，而應堅決放手。通過精準施策，重點解決好人民群眾最關心、最直接的利益訴求，落實政府的社會治理始終維護最廣大人民根本利益這一目標。

?？谑形?、市府，以創建全國衛生城市和創建全國文明城市為目標，堅持系統治理，發揮黨委領導核心作用、政府主導作用、社會參與作用，以形成社會治理整體合力。在解決?？谑械某鞘薪ㄔO的硬件設施方面，"雙創"針對基礎設施的薄弱環節，全面推進文化體育科普設施、環衛設施、農貿市場改造、水體治理、園林景觀綠化、市政基礎設施和小街小巷改造、交通設施、消防設施、環保設施、城市管理十大領域建設：文化體育科普設施建設方面包括市圖書館、市博物館、市美術館等29項目；環衛設施方面包括白水塘存量垃圾治理工程、餐廚垃圾無害處理廠、糞便無害化處理廠、建筑垃圾資源化處理廠等24個項目；農貿市場改造升級方面，將對?？?個區46家農貿市場進行升級改造；水體治理方面，將推動龍珠灣綜合整治工程、美舍河清淤示范工程、美舍河沿線排污工程、秀英溝河道整治工程、水體生態修復治理等50個項目；園林景觀綠化方面，將推進丘海大道景觀提升工程、萬綠園環境綜合整治項目等25個項目；市政基礎設施方面，將對秀英大道、解放西路、新大州大道、五指山路等道路進行提升改造，白駒大道（瓊山大道-桂林洋互通）照明工程等88個項目也將開動；交通設施方面，將增設非機動車過街通道信號燈系統（二期）等12個項目；消防設施方面，將推動市政消防栓補建等4個項目；環保設施方面，包括大氣自動監測系統備機配置、廢氣污染源自動監控系統現場端等8個項目；智慧城市建設將推進城市管理信息系統等15個項目的建設。這十大領域建設全面完成后，將整體提升?？谑械氖姓ㄔO，大大改變?？诔鞘械拿婷?，成為名副其實的"東方夏威夷"。

在社會治理中，?？谑?雙創"目標就是提升城市發展水平，改善生活環境，增進百姓福祉，建設全市人民的幸福家園。市委、市府提出"雙創"就是民生工程，我們要努力做好，做實做好"天大的小事"，堅持以人為本，高度關注民生，重點解決好普遍多樣的民生問題從嚴從實推進"雙創"。在"依法治理"方面，就是加大社會領域執法力度，強化針對占路大排檔、違法出租房屋、違法建設用地等問題的依法治理。在"綜合治理"方面，不僅要求調動各方面力量參與社會治理，還要求通過多種手段、多種方式進行社會治理，堅決淘汰勞動力密集型的低端產業，完善以房管理措施，進一步加大依法拆除違法建設力度，加強出租房屋規范化管理長效機制建設，集中整治群租房，完善以證規范措施，加快推行居住證制度，強化實有人口服務管理。通過依法治理、綜合治理，不斷提高了城市綜合治理的能力和水平，也有效破解了一批城市管理的重點難點問題。

2015年8月23日至30日，?？谑醒埳虾ＨA夏社會發展研究院對?？谑袆摻ㄈ珖拿鞒鞘星闆r進行測評，通過模擬測評自糾自查，發現問題，促進整改，提升迎檢水平。海南省委常委、?？谑形瘯泴O新陽在會上強調，各級、各部門要落實好專家的意見建議，從嚴從實，借力借智，落細落小，讓"雙創"成為一項造福百姓的民生工程。2015年3月中旬，中央文明辦通報了2015年創建全國文明城市測評情況，在對?？谑屑叭珖渌?22個地級以上提名城市（區）測評中，?？谑形拿鞒鞘心甓葴y評總成績為89.52分，在全國9個提名省會（首府）城市中排名第二，取得了歷史性的突破。2015年?？谑械貐^生產總值達到1161.28億元，同比增長7.5%，并在全國"10佳空氣優良城市"評比中，榮獲之首。?？谖拿鞔笮袆釉谌〉谌螠y評中也是排名第一。上海華夏社會發展研究院院長鮑宗豪教授對?？谑?雙創"工作給予很高評價，希望?？谑薪摻ㄎ拿鞒鞘械拈L效常態機制，做到全面管理與重點管理、突擊管理與常態管理、分類管理與分段管理、專業管理與自我(門責)管理的"四結合"，以建立健全?？谑胁煌瑓^域和跨界地區的長效管理制度。