土地是農民基本的生產資料,農村土地流轉頻繁、農民住房升級換代、尤其是近年來政府征用或征收農民集體土地，由此引發的糾紛、矛盾給農村穩定帶來不安定因素，為構建和諧社會增添了“不和諧”的因素。

一.農村土地糾紛案件產生的原因分析

中國地廣人稀，農村土地占地面積較大，在農村土改時劃分地界不明確，存在誰種誰管屬誰的現象。一旦出現較可觀的經濟利益，利益相關人就會向法院提起訴訟。因此農村土地承包經營權糾紛案件及集體建設用地使用權糾紛案件比重較大。宅基地使用權糾紛案件一般都是四至界限不明確引起，或在轉讓人辦理相關手續過程中存在瑕疵引起。歸納起來農村土地糾紛產生的原因主要是以下幾方面：

（一）合同履行不誠信

1、發包方違約。主要包括兩種情況，一是發包方非法變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地?！斑@是該法賦予農民長期、有保障的土地使用權的核心內容?！钡F實生活中，有些發包方為謀取利益，在不符合法律規定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農業用地用于營利性開發建設。二是發包方干涉承包方依法享有的生產經營自主權。依照《農村土地承包法》第十六條第一項的規定，承包方依法享有承包地使用、收益的權利。有的鄉村干部不注意尊重農民的生產經營自主權，還習慣用計劃經濟時代的思維方式和行政干預的手段對農戶的土地承包經營權的行使濫加干涉，以發展集體經濟、搞規模經營等理由強行統一種植作物，或者強制收回承包地。

2、承包方違約。主要包括承包方對土地進行破壞性、掠奪性經營，擅自改變土地的農業用途，拒絕交納土地承包費等情況。根據《農村土地承包法》第十七條的規定，承包方有維持土地的農業用途、不得用于非農建設的義務。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序。在司法實踐中，一些承包人未履行法律規定的審批手續，在承包地上建設永久性建筑。有的承包方在承包地上建筑、取土等，造成土地荒漠化，嚴重破壞耕種條件，使農用地難以恢復耕種。

（二）土地增值且土地征用補償不合理、不規范

城鎮化、工業化和公路建設需要征用大量農村集體土地，土地的價值突現，且因在征用土地上我國現行征地制度存在很多弊端，發包方在分配土地補償款時常常侵犯集體經濟組織成員的合法權益，引發了大量的群體糾紛和上訪。另外，由于法律規定籠統，加之利益驅動，農村基層組織在發放、使用、分配征地補償費用的過程中極不規范，隨意性大，特別是因土地補償費、安置補助費分配產生的糾紛大量產生。

（四）立法不足

土地承包經營權保障不力。理論界雖然一直將土地承包經營權定義為一種用益物權，但在《物權法》出臺前，相關法律一直沒有對此明確，土地承包經營權的物權權能無從發揮，從權利的取得、處分、變更及救濟途徑等方面更接近于普通債權。這種混有債權性質的農村土地承包經營權“無法像真正物權那樣有必要的方法和程序可以對抗來自發包人和其他行政組織的干預”。同時，《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律之間又存在諸多矛盾之處。

（五）農民法律意識不強。

農民文化水平偏低，長期生活在熟人社會中，道德、習慣、人情對行為的引導作用大，遷就、忍耐、私了長期作為糾紛化解的主要途經，法律知識缺乏現實需求，風險責任和權利保護意識淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報批程序，隨意涂改證書等現象時有發生。在承包經營土地時進行掠奪性經營，破壞土地耕作層或造成土地鹽漬化，任意改變土地農業用途，不按約定交納承包費。一些鄉村干部的法律意識也比較淡薄，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經營權落空，產生大量糾紛。

二．該類型案件審理中涉及難點問題

（一）認定事實困難，證據的分析與認定是認定事實基礎，但農村土地民事糾紛案件聽證據在形式、內容和取得方式方面存在不同程度的問題。有的案件爭議涉及土地面積，而當事人提供的土地承包經營權證書與土地清冊上記載的土地面積不一致，甚至土地承包證上存在隨意涂改痕跡。有的案件不僅雙方當事人提供的證據內容相互矛盾，而且同一當事人提供的證據也相互矛盾，難以自圓其說。有些村委會針對同一事實，給雙方當事人出具不同的證明內容。

（二）家庭內部承包經營權的分割在審理中不好處理。我國現行法律及司法解釋，主要是針對承包人與政府、集體經濟組織和其他人之間的關系進行規范，對家庭內部之間的關系鮮有涉及，這給家庭內部承包經營權糾紛的處理帶來了難題。例入第一輪土地承包后外嫁多年且戶籍已遷出的女兒回來依據《中華人民共和國農村土地承包法》第三十條要求要回承包地，但其家的土地由于家庭人員變動，在第二輪土地延包時已分別登記在各個兄弟名下，外嫁女亦無法確認其應有的土地具體在誰名下。由于法官在處理該類案件時主要是依據立法本意斷案，因此人們的觀點并不統一，加上法律適用及適用法律方面的難度，致使這類案件判法不一。

（三）在審理農村土地流轉糾紛類案件中，土地是否改變土地用途由于法律沒具體規定，而實踐中對于土地性質的劃分也存在不規范的情形，導致農用地、耕地、林地、荒地、自留地等土地的性質界定不清晰，從而使法院在判決處類糾紛時不好把握統一的標準，導致此類案件判法不一，嚴重影響了法院裁判的統一性。

三．處理問題的建議

（一）加強案例指導制度

我國并不是英美法系的判例法國家，而是大陸法系的國家，但這并不等于判例得不到尊重，尤其是體現立法本意與說理兼具的優秀案例出現時，法官在司法實踐中會形成獨有的司法默契。目前，在土地糾紛類案件中由于存在法律規定盲點及沖突，法律的裁判尺度并不同一。例如：司法實踐中對于《中華人民共和國土地承包法》第五條“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”、第十五條“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”和第三十條“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”的認識不一，導致針對外嫁女戶口遷出后，對娘家征收土地征收補償費是否享有分配權存在爭議，各省市范圍內的做法也是千差萬別，甚至出現同類案件在同一法院、同一審理，但審理結果截然不同的結果，嚴重損害了司法公信力。據此，加強案例的指導顯得尤為重要。

（二）加快立法進程

一是完善農村宅基地使用權的立法體系，全方位、多角度的規定宅基地使用權，使農村宅基地使用權有法可依。我國農村宅基地使用權缺乏法律依據，如果沒有一套完整的法律規定加以保障，農村宅基地使用權制度是不可能健全的。就立法來說，首先應當對當前存在的具有法律效力的法律進行整合，對于有相互矛盾的地方進行集中清理，進行統一規范，以便方便目前的審判需要。其次，制定一部完整的《農村宅基地使用權法》，對農村宅基地使用權的概念、取得方式、內容、行使、消滅、流轉、法律責任等進行具體規定，這樣使得農村的法律體系進一步完善，農村的法治建設進程得到進一步加快。最后，加強最高人民法院對于宅基地使用權行政案件的司法解釋，有利于法院的具體審理操作。

二是科學完善《中華人民共和國農村土地承包法》，農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，大力提倡仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

三是健全解決農村土地承包糾紛的調解和仲裁制度。就現有法律來看，仲裁的性質和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應規定，農村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒有定性。當事人對農村土地承包仲裁機構作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調解組織和仲裁機構的組織原則、設立程序、工作職責及具體工作程序與實體要求，輔之以相關機構和人員的考評、獎懲機制。應突出反應迅速、權責明確、程序簡便的特點，既便于當事人解決糾紛,又可緩解法院受理案件的壓力。

（三）加強行政機關的管理職能

一是糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為。對二輪土地承包全面進行“回頭看”，切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。堅持“一戶一證”的原則，規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現二輪承包中的違規違紀行為要堅決糾正。

二是對農村土地進行普查，明確土地權屬并加強對村級土地工作的管理。政府應加強對村委會工作的監督和指導，特別是土地發包的全程監督，以維護村民的承包經營權。規范土地合同樣本，指導村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細化合同條款，明確合同責任。為進一步做好土地工作，政府部門依你更改依法進行土地普查，了解土地現狀及不安定因素，進一步明確地界，確定一些新增及權屬不明土地的權屬。三是依法建立農村土地承包糾紛調解和仲裁機構。鄉（鎮）人民政府作為基層政府，最了解的現狀及糾紛的原因，可因勢利導的調解矛盾，化解糾紛，穩定土地承包關系。目前，各地的土地仲裁機構發展不平衡，沒有建立的地方應當盡快建立。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經費和調查、調處工作經費。

四是全面加強法制宣傳教育及培訓。加大對《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國土地管理法》的宣傳力度。全州司法行政部門和各縣、市應充分發揮法制宣傳的作用，通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉活動、設立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規,盡可能做到家喻戶曉，使發包方與承包方明確各自的權利義務。

（謝丹?作者系貴州省人民檢察院助理檢察官）