產業投資基金在中國也叫股權投資基金，它是一種組合投資、專業管理、利益共享、風險共擔的集合投資方式。作為一種高效的投資方式，獲得了政府與市場的認可。特別是在國務院加強地方政府性債務的管理后，股權投資基金更是遍地開花。
一、三個發展階段
（一）探索起步階段（1985-2004）。1985年，原國家科委牽頭草擬《中共中央關于科學技術體制機制改革的決定》，同年9月，經國務院批準，原國家科委出資10億元人民幣成立中國新技術創業投資公司。1992年，國務院下發《國家中長期科學技術發展綱要》，隨后上海、江蘇、浙江、廣東等地分別由政府出資成立了以科技風險投資為名的創業投資機構。特別是在1998年，原國家科委牽頭成立“國家創業投資機制研究小組”，基于這一小組的研究成果，1999年，國務院辦公廳發布了《關于建立風險投資機制的若干意見》，這是我國第一個關于創業投資發展的戰略性、綱領性文件。1993年，原中國農村發展信托投資公司成立的淄博鄉鎮企業投資基金在上海證券交易所上市，這是中國第一只公司型創業投資基金。1998年，民建中央向當年全國政協提交了《關于加快發展我國風險投資事業的提案》（后稱為“政協一號提案”），這對創業投資起到極大的促進作用。
（二）快速發展階段（2005-2012）。2005年，國家發改委等十部委聯合頒布《創業投資企業管理暫行辦法》。2007年，新修訂的《中華人民共和國合伙企業法》開始實施，各級地方政府鼓勵設立合伙型股權投資基金。2008年，政府出臺促進創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見并于2009年推出創業板。2010年，《外國企業或者個人在中國境內設立合伙企業管理辦法》正式實施，外資在國內設立合伙型股權投資基金有了法律依據，截至2010年底，中國市場上的投資機構激增至2500多家。2011年，國家發改委先后頒布《關于進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知》和《關于促進股權投資企業規模發展的通知》，變自愿備案為強制備案，強化股權投資監管，從中央到地方對股權投資市場管理日趨嚴格。
（三）規范發展階段（2013年至今）。2013年，中央編辦發出《關于私募股權基金管理職責分工的通知》，明確中國證券監督管理委員會統一行使股權投資基金監管職責。2014年，中國證券監督管理委員會發布《私募投資基金監督管理暫行辦法》，對私募類投資基金以及私募證券類投資基金和其它私募投資基金進行監管。同年，中國證券投資基金業協會開始對股權投資基金管理人進行登記，對其所管理基金進行備案，并陸續發布基金管理人行業自律規則。至此，中國股權投資市場“募、投、管、退”環節的相關法律法規逐步建立。2014年10月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，地方政府轉變經濟發展投融資方式，基金規模激增。
二、四個基本作用
（一）有利于解決企業融資難，為發展提供資金保障。充足的資本是企業發展的基本保障。企業在市場擴張中、產品跟新中對資金的需求是巨大的，基金具有資金集聚和撬動作用，有利于吸引更多資本，適當放大杠桿功能，同時還能實現資金的循環再生、滾動利用，有利于緩解企業壓力，加快企業發展進程。
（二）有利于推動多種所有制經營。以國企為例，推進混合所有制為國資國企改革提供新活力。民營企業對參與國企混合所有制改革存在觀望心態，通過基金進入國有企業撬動改革，可以消除社會資本參與國企混合所有制改革的顧慮等問題，同時，國資改革基金這種身份能為改革前后基金與被投資企業的溝通合作帶來便利。
（三）有利于引入先進管理理念，提供專業化市場化服務。股權投資基金具有高度市場化、專業化運作的優勢，可以運用專業的金融服務水平和公司治理經驗對企業進行重整改革，實現對被投企業的專業決策、高效管理，促使被投企業徹底解決內部人控制問題，完善法人治理機構，構建現代企業制度。
（四）有利于激活生產要素，引導產業實現轉型和結構升級。股權投資基金能夠從市場經濟角度去挖掘提升產業整體價值。一方面引導資本從不具備競爭優勢、產能過剩的行業和領域退出。另一方面還可以發揮產業培育、孵化功能，通過積極引導資本投向和培育新能源、新材料、智能裝備制造等戰略性新興產業。
三、國外四種模式
（一）以美國為例的市場主導型模式。市場主導型模式，也稱作信用擔保模式，主要是指政府在設立產業引導基金初期通過提供信用擔保而非直接出資的方式來發起建立引導基金。這種發展模式不會給政府增加額外的財政負擔，但對市場體系和社會資本有較高要求。目前，這種模式在美國和德國得到了廣泛運用，是相關政府產業引導基金的主要運作模式。這種模式的主要特征是政府參與產業引導基金的主要方式是信用擔保，而不是直接注資參股。即使在個別情況下，政府會直接出資，但由此支出的財政資金、政府擔保貸款等資金占比亦較小，且主要是針對具體項目發行政府擔保債券。通常來說，小企業投資公司計劃下發行的政府擔保債券，將以優先股參股創業投資基金。按照慣例，在項目盈利之前，政府代為支付債券利息，在項目盈利之后，產業引導基金首先償還代償債券利息并支付到期本金。如果基金能夠持續盈利，政府會選擇將參股所得的投資收益繼續作為產業引導基金的風險補償或收益激勵資金，有時候政府也會選擇出售產業引導基金的股權直接退出。
（二）以以色列為例的政府主導型模式。政府主導型模式，又稱母基金模式，主要是指政府首先出資成立政府產業引導的母基金，然后通過市場化的運作模式，以注資等多種方式參與其他新設立的產業投資基金，形成“政府-母基金-子基金”模式。一般來說，母基金為產業引導基金及其相關子基金的管理主體，這種模式下，政府可以發揮更直接、更明顯的調控和引導作用。目前，以色列、新加坡、英國等國家大多采取政府主導型的產業引導基金發展模式。1992年，以色列政府設立了YOZMA政府產業引導基金（亦稱YOZMA計劃），注資規模為1億美元。為確保該產業引導基金能夠合理運作，以色列政府專門為該基金設立了具有充分獨立性的YOZMA公司來負責基金的運作管理。目前，YOZMA基金擁有80個產業投資子基金，已經是全球最重要的產業投資基金之一，在推動以色列新興產業發展的過程中發揮了無可替代的作用。2000年后，隨著產業投資基金市場體系的逐漸完善，以色列政府逐步退出了YOZMA計劃下的所有基金?？偟膩碚f，以色列政府能夠較好發揮政府資本的引導作用，實現了較為合理的產業定位，通過政府產業引導基金和產業投資子基金引導社會資本流向電子信息技術和醫藥器械兩大領域，并幫助初創階段的產業和企業獲得豐厚的產業化發展優勢，最終實現了這兩個領域取得長足發展并在全球市場上具有強大的競爭力。
（三）以澳大利亞為例的混合模式?；旌夏Ｊ?，又稱參股基金模式，主要指政府將資金交給特定的管理機構來管理，由管理機構以直接參股的方式設立或參與相應的產業投資基金，從而形成“政府-管理機構-產業投資基金”的運營模式。實際上，這種模式與政府主導型模式有一定的相似性，政府也可以發揮比較直接的作用，但是這類產業引導基金是由特定的管理機構直接負責資金運作，而不是通過政府全資擁有的母基金來實現，因此政府的把控能力要稍弱一些。目前，澳大利亞、日本較多采用這種模式發展產業引導基金。1997年，澳大利亞政府出資2.21億美元與社會資本共同建立產業引導基金，并指定澳大利亞產業研究與開發管理委員會作為官方管理機構，負責產業引導基金的日常管理和投資決策。在參與方式上，澳大利亞政府度以直接參股的方式與社會資本共同設立產業投資引導基金。1998年和2001年，澳大利亞政府分別設立5只和4只產業投資基金。在這些產業引導基金中，政府與民間出資比例最高為2：1，但在經營收入的分配方面，政府與私人資本的分配比例為1：9。不難看出，澳大利亞政府實際上將部分收益轉為風險補償和收益激勵，充分發揮了政府資金的公益性和引導性。
（四）以德國為例的產業政策配合。產業引導基金的發展還離不開政府產業政策的配合，產業政策與股權投資相融合成為了重要的一種模式。產業引導基金的目的在于更好地發揮政府資金的引導作用，促進相關產業發展，這一點與產業政策的初衷高度一致。因此，將產業政策與產業引導基金相配合，能夠更好發揮產業引導基金的作用。特別是以地方政府為主體的產業引導基金，更需要地方政府出臺因地制宜的產業政策，以配合產業引導基金的投資引導作用。這里的產業政策主要分為兩個層面。一是中央政府帶頭發展產業引導基金，以此引導地方政府設立相關基金。二是地方政府基于當地實際情況，因地制宜推出相關產業政策，促進產業引導基金的發展。1995年，德國中央政府提出了創業型技術公司股權投資計劃和小型科技公司股權投資計劃，其本質就是政府產業引導基金。在這兩個計劃下，由地方政府和發起人金融機構為符合條件的企業提供融資服務、擔保業務，同時兼顧股權投資。21世紀初，德國中央層面的產業引導基金逐漸退出市場，取而代之的是地方政府參照中央模式設立并選擇具有地方特色的產業引導基金及發展模式。這類產業引導基金以地方政府設立的中小企業投資公司為投資主體，主要方向為生物科技、高新技術等。
四、中國本土實踐
（一）產業投資基金的發展實踐。國內產業基金的發展，最初是境外產業投資基金在國內設立的中外合資合作型基金，1998年，國內第一只中外合資產業基金中瑞合作基金在北京成立，主要為中瑞中小企業間合資項目和其他形式的合作提供融資支持。2003年，中國-東盟中小企業投資基金由國家開發銀行作為發起人之一，代表中國政府參與發起成立。2004年，中國-比利時直接股權投資基金在北京注冊成立，作為該基金的基金管理人，也是我國第一家經發改委、商務部等國家主管部門批準設立的產業基金管理公司，海富產業投資基金管理有限公司在上海注冊成立。緊接著，2006年，國內第一家全中資背景的產業投資基金-渤海產業投資基金正式掛牌成立，渤海產業投資基金規模200億元，投資方向為渤海新區金融商貿業，以及空港物流、海洋及循環經濟、海港物流、化學工業和休閑旅游等產業。渤海產業投資基金不僅是我國第一支契約型產業投資基金，也是第一支中資產業投資基金和第一支大型產業投資基金。之后，產業投資基金的試點不斷展開，2007年批準設立中新高科產業投資基金、山西能源基金、廣東核電及新能源產業投資基金，2008年設立了上海金融產業投資基金、重慶基礎設施產業投資基金、中國國防產業基金、綿陽科技城產業投資基金、天津船舶產業投資基金。實務中，產業投資基金大多由地方政府申報、國家發改委負責審批。2014年新預算法和43號文出臺，地方政府主要的傳統融資渠道——地方融資平臺全面受限，產業投資基金 得到快速發展，成為地方政府爭相推進的一種新型融資渠道。2015年以來，國內政府引導的產業投資基金數量和規模呈現井噴狀態，從區域分布上，已形成以長三角、環渤海地區為聚集區域，并由東部沿海地區向中西部地區全面擴散的分布特征。中投研究院數據顯示，截止到2018年6月，國內共成立政府引導基金1171支，總目標募集資金共58546億元。
（二）產業投資基金的立法實踐。1995年中國人民銀行發布的《設立境外中國產業投資基金管理辦法》，主要針對我國投資者單獨或者與境外投資者在境外共同設立的產業投資基金，投資于我們國內產業的產業投資基金進行監管。2003年開始施行的《外商投資創業投資企業管理規定》，主要也是針對外資在我國境內設立的產業投資基金進行管理的規定。在國內基金立法方面，當年基金立法的主流思路，是統一立法，出臺囊括證券投資基金和產業投資基金的《投資基金法》。但由于有關方面在認識上始終存有分歧，立法工作幾經變故，2003年最終出臺的只是《證券投資基金法》，將為產業投資基金發展提供法律支撐的有關規定排除在外，授權國務院另行制定。2005年10月，國家發改委對外公布了《產業投資基金試點管理辦法》（征求意見稿），但是因為立法各相關部門對于產業投資基金的審批和備案難以達成一致，同時，對于對于立法草案中的一些問題例如有限合伙的組織形式等存在爭議，草案不盡成熟，因而立法再度停滯。2005年11月，國家發改委牽頭，十部委共同制定頒布了《創業投資企業管理暫行辦法》，對私募的創業資本進行了規范，創業投資企業主要是從事對創業企業進行股權投資的企業，鼓勵創業投資企業投資于中小企業特別是中小高新技術企業，管理暫行辦法對于創業投資企業的投資范圍、投資形式、退出方式進行了規范，組織形式上仍以公司制為主，但并未對于資金的募集進行明確規范。2007年施行的新的《合伙企業法》，規定了有限合伙的法律制度，為產業投資基金組織形式的發展提供了法律上的可行性和合法性的支持，極大的推動了我國產業投資基金的發展。2008年10月，發改委、財政部、商業部聯合發布了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，對于扶持創業投資企業發展的政府引導基金設立和運作進行了規范。2014年證監會頒布105號令《私募投資基金監督管理暫行辦法》，對于私募投資基金的發行備案、資金募集、投資運作等進行規范，私募投資基金投資品種涉及股票、股權、期貨、期權等多種投資標的。對創業投資基金實行差異化服務，在賬戶開立、發行交易和投資退出等方面，為創業投資基金提供便利服務。
雖然目前我國產業投資基金的實踐應用已經逐步成熟，但產業投資基金的法律框架和監管體系還未完全建立，并且還存在著較大的爭論的障礙之一是對創業投資和產業投資的概念和作用的爭論，以及政府介入程度的討論。近年來各地陸續發布了相關產業領域的地方級別的《產業投資管理（暫行）辦法》，國家發改委也已在產業投資基金管理辦法方面做出了長達20余年的努力，并于2016年12月印發《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，對政府出資產業投資基金進行規范。同時在目前產業投資基金主要以非公開方式募集的情況下，產業投資基金必須要滿足私募基金的監管要求，因此《私募投資基金監督管理暫行辦法》成為規范產業投資基金運作的主要法律規范。
（三）PPP模式下的產業投資基金。從2014年開始，中央層面出臺一系列文件鼓勵推廣在基礎設施建設和公共服務領域 采取政府和社會資本合作（PPP）的模式。為了更好的吸引社會資本，創新財政金融支持方式，發揮財政資金的杠桿和引導作用、優化PPP模式投資環境，中央和地方政府都在積極探 索成立PPP引導基金，目前財政部和山東、山西、河南、江蘇、河北等地都已經成立不同規模的PPP引導基金，這些引導基金通過股權或債權形式投入PPP項目，為PPP項目提供融資支持，提高PPP模式融資的可獲得性，PPP政府引導基金的基金期限通常為5-10年，實行股權投資的，到期后由項目公司的社會資本方或政府指定的出資機構回購實行基金退出。在PPP政府引導基金中，金融機構通 常會要求提供一定措施保證資金安全和投資收益。目前已經設立的在PPP政府引導基金主要有以下兩種運作模式：一是實行母子基金兩級架構，省級財政部門發起設立PPP投資引導基金母基金，母基金的出資人為省財政或者省財政與金融機構或者行業社會資本共同出資，母基金通過小比例的投資到多個與地方財政、金融機構或行業社會資本共同組建的子基金中，從而起到放大財政資金杠桿的作用。實務中，母子基金通常采用結構化設計，金融機構擔任優先級出資人，財政資金擔任劣后級出資人，母子基金均委托專業的基金管理公司進行管理運作。二是基金不另設子基金結構，PPP投資引導基金由政府發起，由政府（或者委托出資平臺）與金融機構及行業社會資本共同組建，其中政府作為劣后級出資人，金融機構及行業社會資本作為優先級出資人，PPP投資引導基金直接以股權、債權或者股債結合的方式投入PPP項目。
除了政府引導基金外，社會資本方為了投資PPP項目、募集項目所需資金，也可以發起 設立PPP股權投資資金。PPP社會化股權投資基金的運作模式多種多樣，地方平臺公司、產 業投資人、資金方或專業的PPP基金管理公司均可以作為發起人發起設立PPP股權投資基金，由地方平臺公司發起的PPP股權投資基金通常以本區域內的PPP項目為投資標的，有時也會選擇部分區域外的優質PPP項目進行投資，地方平臺公司通常作為劣后級出資人，資金方為優先級出資人；由產業投資人發起設立的PPP股權投資基金主要以某個PPP項目或者關聯產業的PPP項目作為投資標的，產業投資人通常需要擔任劣后級出資人，資金方作為優先級出資人。由專業的PPP基金公司發起的股權投資基金則主要以整合產業投資人、資金方、地方平臺公司各自的優勢資源為目的，投資與某個PPP項目、某區域內或者關聯產業的PPP項目，以股權或者債權的形式投入項目公司。
五、目前面對挑戰
從績效考核標準來看，全國范圍內對基金管理機構績效考核缺乏具有公信力的評價標準；從出資能力來看，傳統融資渠道受阻，資管新規落地等監管政策趨嚴因素，通過結構化方式撬動銀行資金的政府引導基金后續出資能力存在很大的不確定性；從出資人角度看，作為體量數量最大的政府引導基金是財政資金與社會資本的集合體，政府為發揮向作用和產業拉動效果通常不追求營利，而社會出資人則要求獲得財務回報；運作模式還有待進一步優化，目前仍有引導基金按照事業單位形式設立，責權利不清晰，或通過設立理事會或董事會的形式過度干涉子基金具體經營，造成決策效率低下。加快引導基金為支點加快生態圈建設、細化考核標準及績效結果應用、解決資本市場失靈問題及優化基金管理機構市場運作機制與決策能力迫在眉睫。
六、未來堅持方向
（一）發揮政府在產業引導基金的發展中的基礎性作用。政府不僅是資金提供者，還在促進產業轉型升級、促進產業集群集聚、促進資金多元利用、促進官產學研互補等方面發揮重大支撐作用，為政府通過產業引導基金和相關產業投資基金促進相關產業快速發展奠定堅實的政策基礎。當然，如果過度依賴政府推動，而不考慮實際市場需求，產業引導基金最后將缺乏實體支撐和產業基礎。
（二）產業引導基金不是產業發展的核心融資渠道，勿將產業投資基金變為一種地方政府變相負債新渠道。在國外經驗中，產業基金對于社會資本的吸引主要體現在產業基礎和商業機會，政府優惠、讓利是輔助性的。同時，基于新興產業投資的風險性，產業引導基金在國外的融資規模仍然是相對有限的，沒有成為主流的融資模式。以產業基金作為政府融資的新主導模式是不恰當的。
（三）產業引導基金的運營要始終堅持市場化原則?；鹑粘９芾砗屯顿Y運作主要依托專業性投資機構，用市場化方式實現日常工作管理和運營。政府雖作為主要發起人，有時候甚至是唯一發起人，亦很少干涉基金實際管理人的日常經營和投資。最強調政府角色的當屬以色列發起的YOZMA基金，但以色列政府最后退出YOZMA基金，目的就是確?；鹉軌蛲耆凑帐袌龌瓌t運作。
（四）產業定位和產業集群集聚是政府設立產業引導基金最重要的決策基礎和產業依托。本質上產融結合需要兼顧產業發展和金融資本的各自特征，產業資本與金融資本或工商企業與金融企業之間在業務等層面上的相互滲透，相互進入對方的活動領域，最終形成產融實體的經濟現象和趨勢。產業引導基金的首要目的是促進新興產業的產業定位，是對產業引導基金和相關產業投資基金的方向性指引。
（五）產業引導基金應兼顧培育新興產業和促進傳統產業升級轉型。對于處于不同經濟發展階段的經濟體而言，經濟結構存在較大差異，對戰略新興產業的界定也不盡相同。即便是同一個國家，無論從邏輯還是歷史的角度來看，新興產業的界定都是動態發展的。繼續釋放傳統產業的經濟活力，發揮傳統產業對國民經濟的支柱作用，因此也是產業引導基金重要的支持方向。
（六）注重風險防范。政府產業引導基金及其后續投資過程應該注重風險傳染和防范。產業引導基金及其投資項目的風險不是產業部門風險和金融資本風險的簡單加總，是更為復雜的風險體系，涉及到政府及財政、產業項目、社會資本以及相關主體等，需政府部門、產業部門、企業主體高度警惕，建立健全風險防范機制，確保產業引導基金及其相關項目的穩健進行。
