2017年4月，在特朗普政府執政期間，美國商務部依據美國1962年貿易拓展法第232節對來自包括中國在內的全球的多型號鋼、鋁產品發起保障國家安全調查，2018年1月發布相關報告，經總統簽署，2018年美國對來自包括中國在內的多國鋼、鋁產品實施超出在世貿組織承諾的最惠國稅率以上的額外關稅，鋼的額外關稅為25%（其中對土耳其的額外關稅是50%），鋁的額外關稅為10%，同時豁免了自澳大利亞、阿根廷、巴西、韓國、加拿大、墨西哥進口的鋼和鋁產品的額外關稅。

中國、歐盟等多國世貿組織成員就美國加征額外關稅采取了反措施。中國就美國上述措施向世貿組織提起爭端解決程序，瑞士、土耳其、歐盟、印度、俄羅斯等分別提起爭端程序。此次發布的有四個報告：中國訴美國232鋼鋁關稅案（DS544）、挪威訴美國232鋼鋁關稅案（DS552）、瑞士訴美國232鋼鋁關稅案（DS556）、土耳其訴美國232鋼鋁關稅案（DS564）。

本案就像冬日里的陽光給陰霾重重的多邊貿易體制帶來光明和溫暖，是中方團隊獲得的一次鼓舞人心的勝利，值得祝賀。同時，對恢復有約束力的爭端解決機制的改革依然任重道遠，對于上訴機構能否恢復、以及爭端解決改革的下一步走向仍不明朗。

這次裁決意義重大。

一、這是針對貿易保護主義的一次勝利。這是特朗普當政期間為保護國內鋼鋁產業對進口的鋼鋁產品采取的單邊加征關稅的保護主義措施，遭到眾多世貿組織成員的堅決反對，若干成員采取了加征關稅的反制措施。包括中國在內的九個世貿組織成員聯合提起世貿組織爭端解決訴訟，建立了以美國為被告的九個專家組審查美國的措施，除歐盟、加拿大和墨西哥中止了案件，印度和俄羅斯要求延期審理外，此次發布了四份專家組報告，一致裁決美國加征額外關稅措施違反了《關稅與貿易總協定》第2.1條的約束關稅條款、其豁免個別成員的做法違反了《關稅與貿易總協定》第1.1條最惠國待遇條款，且兩項違反不滿足《關稅與貿易總協定》第21條的安全例外豁免。這是對世貿組織自由貿易原則的捍衛，是對多邊貿易規則體系的有力維護。

二、這是針對國家安全例外這一重大敏感條款的一次有力澄清。這份裁決也是對個別世貿成員濫用國家安全例外條款行保護主義之實的一次審查。一段時期以來，世貿組織成員援引《關稅與貿易總協定》第21條國家安全例外條款的情形增多。國家安全例外條款不同于一般例外條款，俗稱屬于世貿組織規則體系中的“核武器”，由于這一條的例外情形須與核聚變、戰爭等特別緊急的國家核心安全利益相關，成員輕易不會使用。而自2018年以來，十幾個案件密集涉及該條款，成為國際貿易領域一個值得高度關注的傾向。本案是繼烏克蘭訴俄羅斯過境運輸案（DS512）、歐盟訴俄羅斯生豬案執行之訴（DS475）、卡塔爾分別訴阿聯酋、巴林、沙特的貿易限制案（DS526、DS527、DS528）、卡塔爾訴沙特知識產權案（DS567）以來，又一次涉外國家安全例外條款的一組案件。這份裁決報告對于澄清世貿組織規則體系中現有的國家安全例外條款、厘定涉案成員在適用該條款時的權利義務具有特別的意義，是對世貿組織多邊規則和紀律的捍衛，堅持了條約應當信守的國際基本法原則，彰顯了國際法律正義。

值得稱道的是，專家組報告的法律分析周密細致、邏輯嚴謹，專家組按照通常審查邏輯，首先審查是否對本案有管轄權，在雙方都確認后，開展實體審理。然后根據中方訴請對美國涉案措施是否符合GATT第2.1條約束關稅、第1.1最惠國待遇問題進行審查，再對涉案措施是否符合GATT第19條以及《保障措施協定》的有關條款進行審查，根據雙方的論辯，對《保障措施協定》第11.(1)條c款的適用及其上下文進行了詳細的分析，同意美方抗辯基于《保障措施協定》第11.1條C款可以適用，由此導入對美國主張其措施符合GATT第21條B款C項“國際核心安全利益”的審查。專家組按照《世貿組織爭端解決諒解備忘錄》第3.2條、《維也納條約法公約》關于國際條約解釋的相關條款的規定，對GATT條21條國家安全例外條款進行了逐字逐句、英、法、西班牙三種作準文本的文義和語法的詳盡周密分析后，又考察了關于這一條款在GATT時期的談判歷史、成員相關談判立場和主張、烏拉圭回合談判史等相關背景文件，判定美方措施不符合國家安全例外條款規定的“核心國家安全利益”的規定，沒有支持美方關于國家安全例外條款的合法性是成員自主判定的主張，而是根據協定的文義認為第21條B款C項的 “國際關系緊急情況”至少應指向與“戰爭”對國際關系的影響程度具有可比性的某種非常嚴重和嚴峻的情形。也許，這正是九個起訴美方措施的世貿組織成員均認為美國措施應適用世貿組織《保障措施協定》進行審查的原因吧。事實上，美方的調查報告的絕大部分內容也是關于進口鋼鋁產品對國內產業的損害的分析，而涉及國家安全的內容不占報告主體，國防進口產品在涉案產品的比例也很低。

美國前上訴機構成員Jeniffer Hillman 2018年在美國國會就1962年《貿易拓展法》232節調查舉行的聽證會上作證時也指出，美國的232節國家安全調查程序規定的國家安全條件比其作為成員參加的世貿組織規則中的國家安全例外條款條件寬松，恐不符合世貿組織紀律要求。

這也是一場世貿組織成員聯手抵制美國濫用國家安全例外條款行貿易保護主義之實的一次勝利維權。起訴之初有九方參與，最后有四方堅持到底，俄羅斯、印度延遲審理，歐盟加拿大和墨西哥因與美國有自貿協定而中止案件或退出。但仍然彰顯了聯合行動的威力。

此案裁決報告既出，商務部新聞發言人表示歡迎，并指出“國家安全例外”條款不是貿易保護主義的“避風港”。而在該專家組報告發出后，美國貿易代表辦公室發言人，則表示美國一貫主張世貿組織成員可以自主決定“國家安全”事項，世貿組織無權審理，該案再次證明世貿組織爭端解決機制需要深度改革。為此，本案下一步走向未定。根據過去三年的情況，美國對于其敗訴的專家組報告曾上訴到停擺的上訴機構，以避免使其生效。因此，對于本案后續進展還需觀察。

本案專家組裁決是在世貿組織爭端解決機制面臨重大壓力下做出的，又涉及國家安全這一重大敏感事項，因此，該項裁決對維護多邊貿易規則體系具有特殊意義，得到眾多成員支持。而下一步美國能否履行該裁決還大有懸疑，這也是對美國能否信守多邊條約規則、遵守世貿組織爭端裁決結果的又一次考驗。

（作者系北京大學法學院教授世貿組織前上訴機構主席、法官?趙宏）

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