2023年的中央一號文件中，“縣域”一詞出現了13次。分別為：推進縣域城鄉融合發展；統籌縣域城鄉規劃建設；加強村莊規劃建設，堅持縣域統籌；全面推進縣域商業體系建設；建設縣域集采集配中心；引導勞動密集型產業向中西部地區、向縣域梯度轉移；支持大中城市在周邊縣域布局關聯產業和配套企業；支持國家級高新區、經開區、農高區托管聯辦縣域產業園區；培育壯大縣域富民產業；深入推進縣域農民工市民化；推進縣域內義務教育優質均衡發展；推進醫療衛生資源縣域統籌；推動縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務類設施城鄉統籌建設和管護。

2022年5月，國家頒布了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》文件（以下簡稱《意見》，縣域是鄉村振興的重要載體，結合一號文件中針對縣域的提法，再次解讀《意見》，將有助于我們更好地理解一號文件精神。

《意見》為什么要將縣城作為城鎮化建設的重要載體？推進以縣城為重要載體的城鎮化和以往的城鎮化相比有什么不同？

城鎮化的本質是農業人口就近轉移，是實現非農化就業的一個過程。我國的城鎮化率已經達64.72%，我國的城鎮化沒有停止過，剛開始以小城鎮為建設重心，后來經歷城市化高速擴張，之后，我國于2016年年中提出了“特色小鎮”，十九在報告提出了鄉村振興，今年5月份頒布了《縣城為重要載體的城鎮化》文件。城鄉融合發展是當下城鎮化的重要定位。

縣城為重要載體的城鎮化明確了縣域城鎮化的體系，明確了城鎮化建設重心下移的導向，由城市建設為重心轉向農村建設為中心。

特色小鎮、鄉村振興、縣城為重要載體的城鎮化，其核心都是“以人為核心”的城鎮化。其本質都是為了縮小城鄉的差距。

縣城為重要載體的城鎮化強調了縣城為中心的縣域城鎮體系化思想，與以往的城鎮化理念不同在于三個方面：

一是縣城為首的縣域經濟建設理念。以往的城鎮化落位于單個區域，具有項目性質，缺乏長期性的功能定位和可持續發展體系支撐?？h城為重要載體的城鎮化強調的是縣城對縣域其他鎮域的服務功能，以補短板設施建設為主導，以功能性建設為契機，帶動縣域體系化建設。

二是縣域為先的區域經濟發展格局。以往的城鎮化沒有明確指向，城中村、園中村等和城鎮化混為一談，城鎮化過程中，城市容易將縣域吞并，近幾年縣域消失很快，主要是撤縣設區建市，城鎮化的主動權仍然在城市。但此次文件明確了嚴禁撤縣，這也明確了城鎮化發展的主動權賦予到了縣一級。

三是功能為實的縣域分類發展定位。以往的城鎮化文件中鮮有明確的“功能定位”分類導向，此次文件中，明確了要順應城鎮發展規律，分別引導“衛星縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能型縣城、人口流失縣城轉型”轉型發展。

推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，對全面推進鄉村振興能發揮哪些作用？在這一布局下，縣、鄉、村將分別承擔怎樣的角色？

鄉村振興需要人才振興，目前鄉村普遍存在“空心化、老齡化”的難題，人才振興不是要求人才回到農村生活。農民代際，農村新生代也需要享受到城鎮化的紅利，在鄉村還達不到城市同樣的公共服務及便利生活條件時，縣城建設對于農民就近轉移起著重要的承載作用?？h城和城市建設一樣擁有同等的公共服務和便利生活條件，以及就業機會，縣城能留住人，也就意味著鄉村有了根。我國擁有14億人口，不一定非得擁擠到大城市才體現人生價值，在這一布局下，縣、鄉、村需要有不同的角色定位。

1.需要樹立省級協調，縣域統籌的空間規劃理念

縣域發展需要有清晰的區域競爭力，省域內擁有市域和縣域，縣域作為省域內的重要組成部分，需要和其他市縣形成錯位競爭，需要由省級政府確定縣域的競爭優勢和功能定位，避免同質化競爭。

縣域的現狀各有不同，縣級黨委政府需要按照自身現狀，統籌建立發展戰略和策劃，根據自身財力，區位、交通、資源、產業基礎等現狀，打造產業體系，創建特色產業空間，找準縣域產業內動力，培育龍頭企業，完善產業環節，拉長產業鏈，實現區域功能與價值的進一步提升。

2.縣域經濟是一場硬仗，需要謀略

縣域經濟的主導一定是地方政府，但政府不是市場主體，需要正確區分政府與市場主體的界面，政府的職能在“育商、造商”，而不是招商。很多地方政府急著招商，招商在城市化進程中是有很大作用的，工業企業不受四季影響，不受地理的限制，容易形成集群。但對于經濟發展還較為緩慢的地區，更需要“人”，需要“造商、育商”?？h域內，縣城是縣域的政治中心、文化中心、商貿中心，其他鄉鎮、村落則需要縣級政府更好地謀劃其產業發展定位，沒有資源找資源，沒有產業育企業。

目前，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，存在哪些亟需解決的問題？此次《意見》的出臺為解決這些問題帶來了哪些契機？

縣城建設需要大資金，縣域經濟表現差異較大，有經濟發展較好的，也有經濟薄弱的，但大都面臨著：資金問題，人才問題，產業空間更新的問題，以及內生動力的問題等。

此次文件明確了縣城建設的重點?！笆姓迷O施、產業配套設施、公共服務設施以及環境基礎設施”建設，界定了政府投入與市場投入的界面。同時，文件較為細致地對縣城建設的各個方面提出了明確的建設要求。

文件屬于頂層設計，具體落實還是需要地方政府因地制宜，因地施策。

現階段，我國有不少縣城存在財政困難，負債嚴重的問題，但在推進城鎮化建設和鄉村振興中需要大量的資金支持。這種矛盾如何有效破解？

文件明確指出要建立多元可持續的投融資機制，對公益性項目加強地方財政資金投入，符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持；對準公益性項目和經營性項目鼓勵增加中長期貸款投放，支持符合條件企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。

除了縣級政府自身的主體外，還需要吸引大量的社會資金形成多元化投入?？h級政府需要做好產業策劃及規劃，謀劃出自身特色的產業驅動力，培育當地的產業龍頭企業，逐步引導社會資金的多元化投入。建議縣級政府領導：一是摸清底牌算好一本底帳，二是謀劃愿景繪好一張藍圖，三是出臺政策下好一盤大棋，四是創新發展做好一方盟主。2023年中央一號文件提出了“鄉村振興基金”，這對于吸引社會資本，擴大縣域財政政府性基金的功能是一個重要方向。

我國縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同。不同區域、不同類型的縣城如何找到適合自己的發展路徑？

現在縣級領導的學歷高，但各自的人生履歷不同，人總是容易陷入自身認知陷阱，縣域經濟也是一把手經濟，縣級領導都有自身認知局限性，為此，要找到縣域經濟的發展路徑。

首先是要牢牢樹立創新、協調、綠色、開放、共享的五大開放理念，緊緊圍繞國家發展大局，謀劃縣域發展路徑。

其次是需要找到對的專家團隊，現在各類專家太多，最好的專家團隊需要有行業內的相當長時間的積累，考察專家的標準有五個維度，學歷、經歷、資歷、實力、能力。

再次是重視人才，一是老鄉人才，各縣都在各個城市擁有商會，可以利用各地商會為老家辦實事，以商引商，以商會商。二是返鄉人才，在外闖蕩的返鄉的人才，開過眼界，對于那些有能力的可以鼓勵他們做創業帶頭人、領頭雁或者鼓勵他們競選村干部。三是本鄉人才，需要梳理在當地生活工作的本土人才，做好人員電子檔案，因才施用。

《意見》中強調要因地制宜補齊縣城短板弱項，產業配套、公共基礎設施等等都是重要方面，那么應該如何在一定的資源、資金條件下，把握“補短板”的輕重緩急？

縣城建設需要以人為核心。此時的縣城建設不同于以往的城市建設，不能有“擴張”思想，縣城“補短板”首先要設定縣城建設邊界，有了邊界，縣城才會有溢出效應，才不會擴張，以至于占用周邊的農田。由此要樹立精明增長理念，保護農田，做好縣域一體化規劃。

其次，“補短板”要有“人口統計”思維，動態統計縣城內就業崗位需求，針對動態人口設計“公共服務設施”需求。

再次，“補短板”要有產業思維，縣城建設不能再走房地產的老路，需要重視企業，有了企業就有了就業，有了就業才會有安居樂業?？h城產業也有動態發展的過程，工業用地起碼有一半由縣級政府持有，以應對未來產業更新。

“人口流失縣”是《意見》首次提出的概念，在您看來，過去一些縣城人口流失的原因在哪里？未來應通過什么方式在縣城引入、留住并用好人才？

在城市化快速擴張時期，房地產業快速發展，各路資金涌向大城市，過去縣城人口流失，是人性使然，城市與縣城相比，擁有太多的就業機會和各種便利生活，各種優勢資源、公共服務都在大城市，縣城和大多數農村地區一樣，都存在人口流失的現象。

如今，我國進入了城鄉融合發展，全面鄉村振興的階段，縣城是城鄉融合發展的重要載體，縣城的就業機會也會逐步增加。

縣城要吸引人，首先，是縣城的產業發展要吸引人。人因為希望而活著，人因為夢想而偉大，地方政府需要有年輕人的夢想藍圖，讓未來吸引人。其次，是縣城的行政環境要留住人，縣城的行政環境需要提升，采用“一網通辦”等方式提升行政效率，提倡高效、公正、公平、依法行政的行政環境。再次，是縣城的生活環境能留住人，需要打造便利、舒適的生活條件，從購物環境、生態環境、公共服務等入手，讓年輕人享受到和城市同等的條件。

縣城不可能達到城市規模的建設，但縣城可以從“便利性、舒適性、慢節奏、支出比、同服務”等生活工作的角度與城市比拼，如，便利性體現在和城市一樣的購物、上網等；舒適性體現在房價的性價比，在大城市60平方可以換120平方；慢節奏體現在不堵車，停車方便；支出比體現在收入雖然低，物價更低；同服務體現在孩子可以接受在大城市的同等教育，老人可以享受同等醫療。

產業是縣域經濟發展的主要支撐?！兑庖姟分刑岢鲆烟嵘a業支撐能力放在突出位置，要形成地方特色的產業支撐，應從哪些方面入手？

地方產業是可以重組的。一個地方的發展是一個動態的過程。要形成地方特色的產業支撐，首先是要有精準的定位，需要有高人指點，這需要上接天線，下接地氣。上接天線也就是要響應國家政策導向，能順應時勢。下接地氣是能夠落地，能夠實施完成目標。

縣城的產業不只是縣城本身的產業，是縣域范圍內的產業，縣域視野下，要梳理產業的資源，從資源的屬性入手，內有基礎，外有市場。資源的屬性包括稀缺性，唯一性，不可替代性。

縣城大都屬于農村地區，從鄉村振興的角度，我國鄉村的未來產業有三類：一是鄉村文創旅游類。一直以來，我國的城市比國外城市更先進更現代，我國的農村迎來的新的發展機會，未來會吸引更多的城市人擁抱大自然，親近大自然，鄉村文創旅游需要持續運營。二是農業科技類?，F代農業與傳統農業的區別就是在科技的應用，育種、機械化、生物化在我國鄉村的應用場景還都有限，未來是打開鄉村產業前景的重要工具。三是生物技術類。我國已發布了十四五生物經濟規劃，規劃中，對生物醫藥，生物大健康，生物新材料，生物新能源等提出了發展方向。藥食同源，我國中醫養生擁有廣大市場，中醫與藥膳結合發展，可以極大的推動農業產業化能級的提升。

鄉村是充滿想象的地方，他比城市更需要創新，鄉村擁有取之不盡的自然資源和人文資源。策劃，是最高境界，產業必須要有頂層設計。

近日，有專家建議，在今后10年，每年投入2萬億，建設2000所縣辦大學，推動縣域經濟從工業化向知識化時代結構轉型。對此，您怎么看？未來怎樣以縣域為載體帶動鄉村教育發展？

縣域經濟不是工業化太多，縣域的教育也不是靠大學能改變縣域經濟形態，經濟是財富分配的方式，需要依賴于經濟要素。我們需要著力于縣域自身的基礎，優化發展空間。

縣域必須有工業，可以是加工業或制造業，工業是為了提升附加值?？h域的產業發展是需要通過統籌推進的，是一個整體，是一個體系。不是一件事就解決所有問題的。

縣域的發展需要把握區域大格局，樹立大局觀，通過發展軸確定區域發展重心，通過重大交通設施改變區域發展格局，通過人口規模及人口密度錨定中心區域?？h域規劃要綜合考慮鄉域空間的功能組合，以發展軸和交通設施為核心，以集中為導引，以產業集群為引領，以產業鏈錯位布局為抓手，以項目落地為推手，形成縣域經濟的核心競爭力。（孫文華）